I. Vorbemerkung
Im Abspann der sonntäglichen Tatortfilme lesen wir häufig die Danksagung an alle diejenigen – vor allem die Polizei –, die das Zustandekommen des Films unterstützt haben. Ich möchte heute Abend im Vorspann all denjenigen aus dem Bereich der Politik danken, die in den letzten Tagen und Wochen in so liebenswürdiger Weise durch ihr Verhalten für diesen Vortrag geworben haben. Ihr Wirken kann ich leider weder namentlich noch im Detail angemessen würdigen.
II. Das Thema
Neutralität des Staates ist an sich ein Begriff des Völkerrechts und des Staatskirchenrechts. Die fein- und hintersinnige juristische Sprache hat ihn inzwischen in Dienst genommen, um eine Art Haager Landkriegsordnung für politische Auseinandersetzungen zu entwerfen, deren Anerkennung und Verbreitung allerdings, wie mir scheint, noch intensiver missionarischer Bekehrungsversuche bedarf. Grund dafür mag sein, dass es in Wirklichkeit um etwas geht, was in einer marktwirtschaftlich geordneten Gesellschaft ein ebenso geliebtes Wunschkind wie ein wildes Mädchen – sie merken ich gendere – ist: die Lauterkeit des politischen Wettbewerbs. Man kann das auch anders aber viel weniger schön formulieren: Es geht um den Missbrauch von Macht.
Gegenstand meiner kurzen Skizze werden zwei ganz unterschiedliche Gesichtspunkte der Neutralität des Staates im politischen Wettbewerb sein. Dabei sehen Sie mir bitte nach, dass ich die verfassungsdogmatischen und verfassungspragmatischen Gesichtspunkte nur nenne, ohne sie zu vertiefen.
Ich befasse mich zunächst mit Äußerungen – verbalen und nonverbalen. Politische Verantwortung tragende Menschen – im Staat und in den Kommunen – erklären sich tagtäglich, weil sie gefragt werden, und natürlich gerade auch dann, wenn sie nicht gefragt werden. Weil es allen Menschen aber zuweilen schwer fällt zu bedenken, dass sie zwar immer ein und dieselbe Person sind, keineswegs aber immer ein und dieselbe Rolle spielen, und weil wir alle ja ohnehin auf der richtigen Seite stehen, neigen wir dazu zu übersehen, dass die Seite meist nicht dieselbe ist.
Ich befasse mich nach dem politischen Äußerungsrecht sodann mit Wahlwerbung und erlaube mir, nach Vorstellung des klassischen Kanons ihrer judikativen Einhegungen einen Blick in das Dämmerlicht der Verfassungswirklichkeit zu werfen. Der Blick beruht auf Erfahrungen und wird den Satz widerlegen, dass Erfahrungen persönlich bereichernd sind.
III. Äußerungen
1. Kasuistik
Am 21.03.2014 äußerte der Minister für Bildung des Saarlandes im Großen Sendesaal des Saarländischen Rundfunks aus Anlass des 10-jährigen Geburtstags des Projekts „Schule ohne Rassismus – Schule mit Courage“ in einem textlichen Zusammenhang mit dem damals eingeleiteten Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht zum Verbot der NPD: „Nein, es bleibt immer und alle Zeit unsere Aufgabe „nein“ zu sagen, wenn diese „braune Brut“ wieder zum Vorschein kommt …“. Das war ja schon etwas stärkerer Tobak als die Äußerung des Bundespräsidenten im textlichen Zusammenhang zur NPD in einer Diskussionsrunde mit Schülerinnen und Schülern: „Wir brauchen da Bürger, die auf die Straße gehen, die den Spinnern ihre Grenzen aufweisen und die sagen „bis hierher und nicht weiter“. Und dazu sind Sie alle aufgefordert.“
Die Äußerungen stehen in einer Reihe anderer, die Verfassungs- und Verwaltungsgerichte (für den kommunalen Bereich) beschäftigt haben:
Ich nenne zunächst die Schwesig-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 2014. Hintergrund war eine Äußerung der Bundesministerin für Familie, Senioren, Frauen und Jugend zur NPD im Verlauf des Thüringischen Landtagswahlkampfs 2014. Sie hatte in einem Interview in einer regionalen Zeitung erklärt, sie werde helfen alles zu tun, dass, ich verkürze, keine Abgeordneten der NPD im Landtag von Thüringen Anträge stellen könnten. Der Antrag im Organstreitverfahren scheiterte.
Ich nenne sodann die Wanka-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 2018. Hintergrund war eine auf der Homepage des Ministeriums wiedergegebene Äußerung der damaligen Bundesministerin für Bildung und Forschung mit dem Titel „Rote Karte für die AfD“. Die Bundesministerin rügte, dass ein namhaftes Mitglied der AfD in der Flüchtlingsfrage der Radikalisierung der Gesellschaft Vorschub leiste und Rechtsextreme, die offen Volksverhetzung betrieben, dadurch unerträgliche Unterstützung erhielten. Das Verfahren hatte im Organstreit Erfolg.
Ich erinnere schließlich an die Ramelow-Entscheidung des Thüringer Verfassungsgerichtshofs, deren Gegenstand ein Interview des Ministerpräsidenten von Thüringen war, in dem er – vor der Landesfahne hinter seinem Schreibtisch in der Staatskanzlei – zu einer Abstimmung über die Abwahl einer der Partei „Die Linke“ angehörenden Bürgermeisterin Stellung nahm und beanstandete, dass Mitglieder der CDU-Fraktion im Gemeinderat den Antrag der NPD-Fraktion unterstützt hatten. Er appellierte, keine Gemeinsamkeiten bei Anträgen der NPD zu zeigen. Der Antrag hatte im Organstreit Erfolg.
Ich erwähne weiter die Feldmann-Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs, die die Aufforderung des Oberbürgermeisters der Stadt Frankfurt am Main als rechtswidrig bezeichnete, auf der Facebook-Seite der Gemeinde den Wirtschaftsclub Rhein-Main aufzufordern, die Bundesvorsitzende der AfD zu einer Debatte wieder auszuladen! Der Unterlassungsanspruch hatte Erfolg.
Und schließlich: die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts von Nordrhein-Westfalen und des Bundesverwaltungsgerichts, mit der die Anordnung des Oberbürgermeisters von Düsseldorf, die Beleuchtung öffentlicher und möglichst auch privater Gebäude aus Anlass einer Demonstration der Bewegung Dügida gegen die Islamisierung des Abendlandes auszuschalten, beanstandet wurde. Auch dieser Unterlassungsantrag hatte Erfolg: Die berühmt gewordene „Lichter-aus“- Entscheidungen.
(Der guten Ordnung halber merke ich an, dass damit nicht die Lichter-aus Kampagne des NABU Nordrhein-Westfalen gemeint war: Diese Lichter aus-Kampagne betraf das Verlangen, die dort vereinzelt noch vorhandenen Fledermäuse der Art „Großes Mausohr“ und „Bechstein“ im Hambacher Forst durch Verdunkelung zu schützen. Das ist, selbst wenn zur allgemeinen Handlungsfreiheit gehört, dass wir Licht machen dürfen, wann wir es immer wollen, verfassungsrechtlich beanstandungsfrei, weil konkurrierende Fledermausarten nicht über das Wahlrecht verfügen).
Und letztlich: Das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes hat 2014 eine auf der Homepage der Landeshauptstadt Saarbrücken publizierte Äußerung ihrer Oberbürgermeisterin und ihres Rechtsdezernenten, im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nicht untersagt: „Der Missstand, dass die NPD in diesem demokratischen Land Veranstaltungen durchführen darf, bleibt bestehen. Wir brauchen daher endlich ein Verbot der NPD“. Der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes hat das nicht beanstandet. (Ich merke aber an: Er hat das aus Zulässigkeitsgründen getan, weil nicht ausgeschlossen werden könne, dass eine Hauptsacheklage erfolgreich sei).
2. Prinzipiengeleitete Rechtsanwendung
Versuchen wir einmal, aus diesen Entscheidungen die Voraussetzungen und die Grenzen hoheitlicher Äußerungen abzuleiten. Um welche Rechte und um welchen Konflikt geht es eigentlich?
Wenn in der Bundesrepublik Deutschland ein Träger hoheitlicher Gewalt sich räuspert, fragen wir zunächst: Darf der das? Studierende lernen: Dazu braucht er eine Ermächtigung! Und wenn er gar die Grundrechtssphäre seines Gegenübers berührt – und wann tut er das nicht – braucht er vielleicht ein Gesetz, das ihm eben dieses Räuspern erlaubt?
Nehmen Sie mir bitte nicht übel, dass ich jetzt die Verfassungsrechtsprechung in ganz arger Weise vereinfache und raffe und nur die Grundsätze nenne, die sie leiten:
(1)
Äußerungen bedürfen als informationelles Staatshandeln oder, klarer, als Informationseingriffe – jedenfalls außerhalb des Bereichs von Wirtschaftsinformationen –, in aller Regel keiner gesetzlichen, tatbestandlich umgrenzten Befugnis. Warum brauchen sie das nicht? Weil wir uns von einer solchen Norm keinen Gewinn an Rechtssicherheit versprechen dürfen. Anders als dort, wo es um die Warnung vor gesundheitsgefährdenden Produkten geht: Wie sollen wir auf dem Gebiet der Gefährdung der geistigen Gesundheit Zäune und Hürden stellen, die die staatliche Intervention in einer Debatte von öffentlichem Interesse rechtssicher begrenzen könnten? Vereinfacht gesagt: Recht kann nur regeln, was regelbar ist.
(2)
Äußerungen bedürfen – und das ist im föderalen Gefüge der Republik schon sehr wichtig – aber des Aufgabenfundaments. Ich bin ein Freund alter Sprichwörter: Schuster, bleib bei Deinen Leisten. Niemand soll – als Hoheitsträger – sagen dürfen, was ihn nichts angeht. Das ist nun leichter formuliert als angewendet. Wir wissen seit Jahrzehnten: Proklamationen von Kommunen zur Atomwaffenstationierung sind nur insoweit akzeptabel, als es die Planungshoheit von Kommunen betrifft. Und Äußerungen von Industrie- und Handelskammern, Ärztekammern und Studierendenschaften zur Lage der Welt an und für sich halten sich nicht im Rahmen der Aufgaben dieser Körperschaften und sind daher rechtswidrig. Äußerungen müssen sich folglich im Rahmen der Verbandskompetenz bewegen.
(3)
Der Staat (und seine Untergliederungen und Organe) kann sich nicht auf das Grundrecht der Meinungsfreiheit berufen. Amtswalter sind keine Grundrechtsträger und werden daher auch nicht als solche geschützt.
Eine Nebenbemerkung sei mir zur Veranschaulichung erlaubt: Das Bundesverfassungsgericht hat sich vor nicht allzu langer Zeit mit einer Verfassungsbeschwerde gegen die Verurteilung eines Rechtsanwalts wegen Beleidigung zu befassen. Dieser Rechtsanwalt hatte eine Staatsanwältin als „durchgeknallt“, „widerwärtig“, „boshaft“, „dümmlich“ und „geisteskrank“ bezeichnet, weil sie in einem Ermittlungsverfahren Untersuchungshaft gegen seinen Mandaten beantragt hatte. Das Bundesverfassungsgericht hat die Verurteilung beanstandet, weil nicht ausgeschlossen werden könne, der Rechtsanwalt habe sich möglicherweise nicht außerhalb jedes in einer Sachauseinandersetzung wurzelnden Verwendungsvorbehalts“ erklärt.
Wäre es umgekehrt gewesen: Die Staatsanwältin wäre am Sachlichkeitsvorbehalt für Äußerungen von Amtsträgern gescheitert.
Für Amtsträger, die eben auch – in anderer Rolle – Grundrechtsträger sind, ist das nicht immer leicht verständlich. Aber das führt – meines Erachtens – nicht dazu, die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Zurückhaltung von Amtsträgern kritisch zu betrachten, sondern jene zu den Grenzen der Äußerungsintensität von Privaten.
(4)
Der Staat (und seine Untergliederungen und Organe) müssen die Wahrheit sagen, jedenfalls die zum Zeitpunkt der Erklärung bei sorgfältiger Recherche ermittelbare Wahrheit. Wahr können nur belegbare Tatsachen sein. Was keine belegbare Tatsache ist, darf der Staat – und das heißt: seine Organe, vom Minister über den Staatssekretär bis zum Amtsinspektor – nicht als solche äußern.
(5)
Der Staat muss sachlich bleiben. Sachlich lässt sich dabei merkwürdigerweise kaum durch den Gegenbegriff „unsachlich“ klar beschreiben, sondern eher durch „nachteilig abwertend“. Dass die Forderung nach einer „roten Karte“ von vornherein unsachlich wäre, oder die Benennung eines wegen Volksverhetzung Verurteilten als offen Volksverhetzung betreibend als unsachlich zu beanstanden, ist nicht von vornherein erkennbar.
(6)
Der Staat, der kein Grundrechtsträger ist, hat kein Recht zum „Gegenschlag“. Der neutrale Staat ist zwar nicht der Bibel verpflichtet: Matthäus 5, 39: „Wenn Dich einer auf die linke Wange schlägt, so halte auch die andere hin.“ Wird der Staat angegriffen, darf er sich wehren, aber er darf es nur moderat.
(7)
Und vor allem: Der Staat steht nicht zur Wahl. Zur Wahl stehen Personen oder Parteien. Und deshalb darf der Staat (und dürfen seine Organe) nicht die Rechte Anderer, Personen oder Parteien, die sich im Wettbewerb befinden, berühren oder gar beeinträchtigen.
(8)
Das ist naturgemäß dort anders, wo es um die Sache geht. Natürlich darf sich der Staat – und das heißt im Wesentlichen die Exekutive – dann sachlich oder auch wertend äußern, wenn es nicht um den Wettbewerb von Personen oder Personenzusammenschlüssen, Parteien vor allem, geht, sondern um jenen der Ideen. Volks- oder Bürgerbegehren verlangen nach den gesetzlichen Ermächtigungen zu ihrer Verfolgung geradezu nach einer Stellungnahme derjenigen, gegen deren Untätigkeit sie sich richten. Daher darf sich selbstverständlich eine Gemeindeverwaltung oder eine Landesregierung zu einem Bürger- oder Volksbegehren wertend äußern. Das entbindet sie zwar von ihrer Pflicht zur Neutralität, sie darf allerdings den Pfad der Sachlichkeit auch hier nicht verlassen. Das bedeutet: Sie darf Tatsachen durch Tatsachen zu widerlegen versuchen, die Tatsachen müssen aber belegbar sein. Sie darf Argumenten Argumente entgegenstellen, die Argumente müssen aber auf die Sache bezogen bleiben, sie dürfen nicht herabwürdigen oder gar schmähen.
3. Abgrenzungen
Das wirft die Frage auf, wie man erkennt, ob wir Frau Merkel oder die Bundeskanzlerin hören. Drei Kriterien kann man den genannten Entscheidungen entnehmen: Sie tritt – von sich aus – ausdrücklich als Bundeskanzlerin auf. Den Umständen des Auftretens ist zu entnehmen, dass sie es als solche tut – sie verwendet Insignien ihres Amtes (wozu der Blazer nicht gehört). Ihrer Äußerung ist inhaltlich zu entnehmen, dass sie eine Kanzlerin-Erklärung darstellt.
Die Differenzierungen sind nicht immer einfach, vor allem, weil es auf den Empfängerhorizont ankommt und wohl für die meisten Empfänger Person und Funktion unentwirrbar miteinander verwoben sind. Jan Josef Liefers sehen wir in anderen Rollen als jener des Professors Börne. Angela Merkel nicht.
Die Grenzen der verbalen oder nonverbalen Äußerungen von Hoheitsträgern sind also formeller und materieller Art:
Formell: Das Amt wird wahrgenommen. Die Zeichen der Macht werden verwendet. Wappen, Fahnen, Orte, der Einsatz von staatlich besoldeten Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern, der für den Empfängerhorizont entstehende Eindruck der Wahrnehmung einer staatlichen Funktion.
Materiell: Sie überschreiten dabei die Kompetenzen Ihres Amtes oder sie überschreiten die Grenzen der Sachlichkeit.
Das heißt: Sie dürfen Informationen Informationen gegenüberstellen. Fakten Fakten. Sie dürfen auch werten. Aber sie dürfen die Privilegien der Äußerungsfreiheit einer Bürgerin oder eines Bürgers – provokativ sein zu dürfen, polemisch, unsachlich, überzogen – nicht in Anspruch nehmen.
Ich bekenne, dass es dem feinsinnigen, einer bürgerlich-liberalen Welt entstammenden Differenzierungsvermögen einer Verfassungsrichterin oder eines Verfassungsrichters bedarf festzustellen: Das hat Frau Schwesig als Frau Schwesig gesagt (und ist deshalb ohne persönliche Referentin angereist und hat sich ihre Worte selbst überlegt) und nicht als Frau Bundesministerin für dies und jenes. Verfassungsrechtlich aber müssen wir eine gewisse Schizophrenie unserer politisch Verantwortlichen ebenso hinnehmen wie Sie meinen Vortrag: Das trage ich aber heute selbstverständlich nur als meine persönliche – und natürlich sehr vorläufige – Meinung vor.
Und was ist mit der hoch umstrittenen „braunen Brut“ des saarländischen Ministers für Bildung? Darf ein Minister – welcher Couleur und Verbandskompetenz auch immer (und was ist mit Ober- und sonstigen Bürgermeisterinnen auch immer) – sich nicht pointiert, wertend, abfällig über zivilgesellschaftliche oder politische Entwicklungen, die sie für gefährlich halten, äußern? Gehört das nicht auch zu ihrem Amt? Zu seinen Aufgaben – das hat der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes entschieden – gehört die Äußerung als solche wohl. Gehört auch ihre Art, ihre Färbung, die Prägnanz ihrer sprachlichen Kennzeichnung dazu? Wir haben das für richtig gehalten, aber ist es das auch?
4. Neue Kommunikationsformen
Wir wissen, dass Politik heute auch im Zwitschern besteht. Und wenn man es einmal verfolgt, fragt man sich, ob der zwitschernde Minister (ich wechsle jetzt aus Gendergründen wieder zum Maskulinum) das selbst äußert oder nicht Leute beschäftigt, deren gegen die Folterkonvention verstoßende Beschäftigung darin besteht, zu twittern oder zu retweeten. Zur Sache: Sind solche Tweets funktional oder haushalterisch einem Amt zuzuordnen, sind sie – je nach ihrem Inhalt und ihrer Häufigkeit – keine amtliche Öffentlichkeitsarbeit, sondern politische Wahlwerbung? Das erlaubt an dieser Stelle ein kleines Gebet: Der Herr möge uns Verfassungsgerichte verschonen, die Twitterei einmal unter dem Gesichtspunkt von Öffentlichkeitsarbeit oder Wahlwerbung beurteilen zu müssen.
5. Beauftragte
Erlauben Sie mir, aus gegebenem Anlass, eine bislang nicht einmal im Ansatz erörterte Problematik kurz anzusprechen: Darf sich „der Staat“ seinen Zurückhaltungspflichten eigentlich dadurch begeben, dass er zurückhaltungsfreie Beauftragte benennt. Darf ein Beauftragter für jüdisches Leben und gegen Antisemitismus eigentlich Geschehnisse oder gar Organisationen als „antisemitisch“ oder nazistisch bezeichnen, ohne das Neutralitätsgebot zu verletzen? Ich beantworte die Frage nicht, aber sie erkennen, ich bin mir der Frage bewusst.
IV. Wahlwerbung
1. Grundsätze
Die Kernaussagen zur Wahlwerbung sind verfassungsrechtliches – vielfach examensklausurenerprobtes – Gemeingut: Die Regierung darf keine Wahlwerbung betreiben. Amtsträger dürfen sich im Wahlkampfzusammenhang nicht über politische Parteien, die verständlicherweise nicht die ihren sind, oder deren Repräsentanten nachteilig äußern (und umgekehrt nicht über jene, die die ihren sind, oder gar über sich selbst vorteilhaft). Da solche Versuchungen indessen groß sind und eine ins Gewicht fallende Buße nicht vorgesehen ist, ist die Gefahr allerdings immer aktuell. Daher werde ich die geltenden judikativ entwickelten Grundsätze wiederholen und versuchen, Grenzen handhabbar für die politische Praxis zu beschreiben.
Ich erlaube mir, zwei Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs des Saarlandes in Erinnerung zu verwenden:
2. Fälle
(a)
1980 hat der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes zur regierungsamtlichen Publikation einer Zeitschrift „Saarland heute“ im Januar 1980, vor den für April 1980 festgesetzten Landtagswahlen, Stellung genommen. Das als Beilage – unter der Überschrift „Unser Saarland auf gutem Weg“ mit reichlich vorhanden Bildnissen und Stellungnahmen von Ministern der Landesregierung in 300 000 Exemplaren haushaltsfinanzierte und verbreitete Blatt enthielt Artikel über die Zukunft der Kohle, über Fernstraßen- und Schifffahrtsstraßenbau und über allerlei andere politische Maßnahmen der Regierung. Der Verfassungsgerichtshof verneinte eine verfassungswidrige Wahlwerbung. Zwar sei Staatsorganen – vor allem mit Blick auf die zeitliche Begrenzung ihres Auftrags – von Verfassungs wegen versagt, sich als solche mit Wahlbewerbern zu identifizieren und sie unter Einsatz staatlicher Mittel zu unterstützen oder zu bekämpfen, insbesondere durch Werbung die Entscheidung des Wählers zu beeinflussen. Jedoch überschreite die Veröffentlichung von „Saarland heute“ die Grenzen staatlicher Öffentlichkeitsarbeit nicht, da es nicht um eine ins Gewicht fallende Häufung und Massivität offenkundiger Grenzüberschreitungen gehe.
(b)
Im Jahr 2010, 20 Jahre später, hat der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes – ich begrüße den Prozessbevollmächtigten der Landesregierung mit Respekt und herzlich – die Publikation von in unmittelbarer Nähe zu Landtagswahlen erfolgten Veröffentlichungen – „Saarland – aber sicher“ – unter Auseinandersetzung mit der von einer Vorgängerregierung betriebenen Personalpolitik im Bereich der Polizei – , in einer Broschüre „Der Ministerpräsident informiert“ und in einem den Gehaltsabrechnungen aller Bediensteten beigefügten Schreiben „Auch in Zukunft gilt- Diese Landesregierung steht voll und ganz hinter den Bediensteten im öffentlichen Dienst“ als verfassungswidrige Wahlwerbung beanstandet.
Zur Begründung hat er – im Wesentlichen – ausgeführt, die zulässige Öffentlichkeitsarbeit einer Regierung finde dort ihre Grenze, wo der Bereich der Wahlwerbung beginne. Nicht eine Regierung stehe zur Wahl, sondern die politischen Parteien, ihre Kandidatinnen und Kandidaten. Die auf Wahlbeeinflussung gerichtete parteiergreifende Einwirkung von Staatsorganen zugunsten oder zu Lasten einzelner oder aller am Wahlkampf beteiligter Parteien sei mit dem aus dem Demokratieprinzip folgenden Neutralität des Staates nicht vereinbar.
Zwar sei die Öffentlichkeitsarbeit einer Regierung zweifellos zulässig. Sie werde indessen unzulässig, wenn sich aus Inhalt, Form oder Zeitpunkt von Verlautbarungen einer Regierung eine parteiergreifende Intervention in den Wahlkampf ergebe. Der parteiergreifende Charakter könne sich daraus ergeben, dass er die Absicht einer Regierung zum Ausdruck bringe, im Amt bleiben zu wollen, oder dass er eine Regierung als von bestimmten Parteien und ihren positiv bewerteten Aktionen getragen zum Ausdruck bringe oder sich negativ über konkurrierende Parteien äußere. In der Vorwahlzeit sei darüber hinaus das Gebot äußerster Zurückhaltung zu beachten. Im Saarland beginne die Vorwahlzeit drei Monate vor dem Wahltermin. Und dieses Gebot beinhalte „das Verbot jeglicher mit Haushaltsmitteln betriebener Öffentlichkeitsarbeit in Form von sogenannten Arbeits-, Leistungs- oder Erfolgsberichten“.
Ich verkenne nicht, dass sich beide Entscheidungen in ihren Subsumtionen ein wenig unterscheiden.
3. Verbandsüberschreitung
Die dargestellten Entscheidungen betreffen Interventionen auf gleicher Verbandsebene:
Bundesregierung im Bundestagswahlkampf, Landesregierung im Landtagswahlkampf. Was gilt aber, wenn die Verbandsbezogenheit überschritten wird – also, beispielsweise, eine Landesregierung (oder einzelne Mitglieder der Regierung oder Inhaber sonstiger Ämter der mittelbaren staatlichen Verwaltung) vor den Wahlen zum Europäischen Parlament oder vor den Wahlen zu den Gemeindevertretungen partei- oder kandidatenbezogen werben – etwa im kommunalen Bereich betreiben?
Der Verfassungsgerichtshof von Rheinland-Pfalz hatte sich 2006 mit dem Tag der offenen Tür der dortigen Staatskanzlei im Vorfeld der Bundestagswahlen 2005 zu befassen. Dabei ging es nicht nur um die Frage, inwieweit Öffentlichkeitsarbeit unterhaltend umrahmt werden darf – die Information über die Arbeit des Ministerrates wurde von Musik, Malwettbewerben, Lotterien, der Möglichkeit von Selfies mit Ministerinnen und Ministern begleitet, sowie mit einem Programmbeitrag der „Mainzer Schule der Clowns“ – ich hätte aus Gründen möglicher Missverständnisse von einer solchen Einladung durch Staatskanzlei und Ministerien abgeraten.
Vielmehr stellte sich das beispielhafte Problem, ob eine Landesregierung in der Vorwahlzeit des Bundes die Restriktionen der Öffentlichkeitsarbeit beachten muss. Und daraus können wir Schlüsse für alle Ebenen des Mehrebenensystems ziehen. Die Grundsätze, so der Verfassungsgerichtshof, seien im Verhältnis zwischen Bund und Ländern gleichermaßen zu beachten, vor allem müssten sich die jeweiligen Organe strikt auf den Kompetenzbereich ihres Verbandes beschränken. Zwar gälte in diesem Rahmen das Prinzip äußerster Zurückhaltung für eine Landesregierung nicht uneingeschränkt. Jedoch sei die Grenze überschritten, wenn „parteibezogene Sympathieeffekte für die Bundestagswahl nicht nur Nebenwirkung, sondern geradezu Ziel der Öffentlichkeitsarbeit auf Landesebene seien“ – wie immer man das als Verfassungsgericht feststellen soll.
IV. Verdeckter Mitteleinsatz
1. Einsatz von Fraktionsmitteln
Natürlich lesen wir alle regelmäßig die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts gewissermaßen als den unser Frühstück bereichernden Genuss. Ich vermag allerdings nicht ganz auszuschließen, dass Ihnen eine Entscheidung zwar selbstverständlich nicht in ihrem ohnehin nicht vorhandenen Leitsatz, aber in dem ein oder anderen Detail ihrer Begründung entgangen sein könnte.
Im Rahmen einer Wahlprüfungsbeschwerde hat sich das Bundesverfassungsgericht 2017 mit der Frage des Einsatzes von sogenannten FraktionsmitarbeiterInnen befasst. Gegenstand des Streits war unter anderem das Vorbringen, ein Abgeordneter habe seine durch den Bundestag finanzierten Mitarbeiter zu Wahlkampfzwecken eingesetzt. Ich erzähle die Geschichte nur beiläufig aber:
In einer meines Erachtens ziemlich deutlichen Weise hat das Bundesverfassungsgericht zwar die Wahlprüfungsbeschwerde zurückgewiesen, jedoch – obiter dictum und da muss man die ganzen Ausrufezeichen mitlesen – ausgeführt: Natürlich dürften FraktionsmitarbeiterInnen eines Abgeordneten bis zum Ende der Wahlperiode von dem Abgeordneten eingesetzt werden, weil sein Mandat ja dessen zeitliche Grenzen umfasst. Und natürlich darf er sich deren Hilfe bedienen, weil er sich ja bis zum Ende seines Mandats verantworten muss. Aber: Weder seine Wiederwahl noch die Neuwahl seines Nachfolgers dürfen durch Fraktionsmittel unterstützt werden, ein parteilicher Einsatz ist verfassungsrechtlich unzulässig.
Das bedeutet: Ein Fraktionsmitarbeiter/ eine Fraktionsmitarbeiterin darf nicht für Parteizwecke eingesetzt werden. Er oder sie darf bis zum Abschluss der Legislaturperiode dazu eingesetzt werden, die Arbeit des bisherigen Abgeordneten darzustellen und sich mit Wahlbürgerinnen und Wahlbürgern befassen. Aber er oder sie darf nicht dazu eingesetzt werden, für den neuen oder die neue oder für die Partei zu werben – also die üblichen Kugelschreiber oder rote oder schwarze Rosen überreichen oder andere Genussmittel eintüten.
Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht hohe beweisrechtliche Hürden für den Nachweis einer Wahlbeeinflussung aufgestellt. Daraus könnte die Politik den Schluss ziehen. Alles halb so wild. Ich komme gleich darauf zurück.
2. Einsatz von Regierungsmitteln
Stellen wir uns – selbstverständlich völlig wirklichkeitsfern – einfach vor, in der unmittelbaren Nähe zu einem Wahlkampf würde ein Ministerium sein Veranstaltungsprogramm konzipieren. Eine Staatssekretärin – sehen Sie mir die paritätische Behandlung nach, ich versuche zwischen Frauen und Männern zu wechseln, wenn auch nicht ohne Grund – begänne durchs Land zu ziehen (beginnend mit ihrem Kreisverband oder Unterbezirk) und Informationsveranstaltungen zum Betreuungs- oder Erbrecht durchführen – was tun mit meinen alten Eltern, worauf gilt es zu achten, was gilt es zu regeln, eine sehr vernünftige Informationsveranstaltung – dadurch aber die eigene Person, den eigenen Einsatz und die eigene Leistung ins rechte oder linke Licht zu rücken versuchen und, möglicherweise mangels eigener genauer Kenntnisse – honi soit qui mal y pense – ReferentInnen des Ministeriums zur Darstellung einsetzen. Ist das verfassungsrechtlich akzeptabel? Natürlich nicht.
Niemand verbietet einer Politikerin oder einem Politiker, sich dort, wo er oder sie über eigene Kenntnisse verfügt, zu Problemen zu äußern, die die Menschen berühren. Aber die Verfassung verbietet es ihr oder ihm, dafür jemanden – in der Nähe zu Wahlen – einzusetzen, mit dessen Tätigwerden staatliche Mittel eingesetzt werden, die geeignet sind, werbend für den Inhaber (oder die Inhaberin) des staatlichen Amtes zu wirken. Das ist auch deshalb von Bedeutung, weil die öffentliche Kontrolle dann dazu führt, dass Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter sich aus nahe liegendem Interesse dahin erklären, sie hätten das selbstverständlich nur privat, außerhalb ihrer Dienstzeit, freiwillig gewissermaßen, unternommen. Hoheitsträger, die die Aufgaben ihres Amtes nicht ohne Inanspruchnahme ihrer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter selbst erklären können, sollten sich nicht in Wahlnähe so gerieren, als könnten sie es.
V. Rechtsfolgen
Das Tragische an der Geschichte ist, dass Grenzüberschreitungen der unterstellten Art – sie geschehen natürlich in Wirklichkeit nicht – keine nennenswerten Konsequenzen zu haben scheinen. Da ist es im Organstreitverfahren natürlich möglich feststellen zu lassen, dass eine bestimmte Maßnahme verfassungswidrig ist. Na und? Das ist eine Schlagzeile wert, die ebenso schnell vergessen wird wie sie gedruckt ist. Da fühlt sich die interessierte Öffentlichkeit – und wie groß mag sie sein – allenfalls unangenehm berührt und überlegt vielleicht, das nächste Mal nicht wählen zu gehen. Scheitert der Respekt vor der Verfassung eigentlich an dem Fehlen von Werkzeugen ihn einzufordern?
Ich erlaube mir aber auf diese kleine und unscheinbar wirkende Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Wahlprüfungsverfahren hinzuweisen und sie in einem ganz kleinen Teil zu zitieren:
„Die sich aus einem ordnungsgemäßen Einsatz dieser Ressourcen ergebenden Ungleichheiten der Teilnehmer am politischen Wettbewerb sind zwar als Teil des Prozesses einer freiheitlichen Demokratie hinzunehmen… Angesichts des erheblichen Umfangs der zur Verfügung gestellten Ressourcen gebietet der Grundsatz der Chancengleichheit aber eine strikte Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben beim Einsatz dieser Mittel. Ihrer zweckwidrigen Verwendung ist durch geeignete Vorkehrungen entgegenzuwirken… und kann der rechtswidrige Einsatz von Abgeordnetenmitarbeitern für Parteizwecke …auch gemäß § 266 StGB strafbar sein…“
Verallgemeinernd: Das haushaltsfinanzierte Sponsoring gesellschaftlicher Ereignisse außerhalb der Befugnisse des Finanziers ist nicht nur verfassungsrechtlich fragwürdig.
Man sollte das als eine Art gelbe Karte betrachten. Und wir wissen, die zweite gelbe Karte trägt dann wirklich die Farbe rot.
VI. Zusammenfassung
Wer mich kennt weiß, dass ich nicht davon überzeugt bin, dass juristisches Sprechen und Denken als Welterklärung genügt, nicht ganz jedenfalls. Aber erlauben Sie mir dennoch, mit zwei Sätzen zu enden, die beide von Juristen stammen, einem, den wir kennen und als Juristen verehren, Ernst Wolfgang Böckenförde, und einem, den wir eher dem Bereich „man isst nicht mit den Fingern“ zuordnen, Adolph Freiherr von Knigge, auch einem Juristen von Rang.
Ernst-Wolfgang Böckenförde: „Der freiheitliche Staat lebt von Voraussetzungen, die er selbst nicht garantieren kann.“ Wir, Sie und ich, garantieren den freiheitlichen Staat nicht dadurch, dass wir die Verfassung erklären, sondern dadurch, dass wir uns verfassungstreu verhalten.
Adolph Freiherr von Knigge: „Die Herrschenden dürfen nie vergessen, dass, was sie sind und haben, sie nur durch Übereinkunft des Volkes sind und haben, und dass man ihnen diese Vorrechte wieder nehmen kann, wenn sie Missbrauch davon machen, dass unsere Güter und unsere Existenz nicht ihr Eigentum sind, sondern alles, was sie besitzen, unser Eigentum ist.“ 1788.
Das war vor 230 Jahren.
Was die Jahre darauf geschah, 1789, 1790 fortfolgende, wissen wir alle.
Ich danke Ihnen.
