In der Landesgesetzgebung durchläuft eine Gesetzesinitiative einen langen und komplizierten Weg durch verschiedene Instanzen, bis sie als Gesetz in Kraft treten kann.
Gesetzentwürfe (Gesetzesvorlagen) können vom Ministerpräsidenten namens der Landesregierung, von einem einzelnen Abgeordneten, einer Fraktion und aus der Mitte des Landtags eingebracht werden (sog. Gesetzesinitiativrecht). Ein Gesetzesinitiativrecht eigener Art stellt das Volksbegehren dar. Allerdings ist das nicht der von der Verfassung vorgesehene Normalfall. Die Volksgesetzgebung bildet keine gleichwertige Alternative zur parlamentarischen Gesetzgebung, sondern lediglich ein außerordentliches Korrektiv. Die Verfassung räumt der parlamentarischen Entscheidung eindeutig den Vorrang
ein. Deshalb wird nach der Erörterung des verfassungsrechtlichen Regelfalles auf die Frage der Volksgesetzgebung eingegangen.
„Gesetzentwürfe“, die dem Landtag von Verbänden der Interessenvertretungen zugeleitet werden, können lediglich Anregungen oder Denkanstöße für das Parlament sein.
Ein Blick in die Statistik eines jeden Parlaments zeigt, dass der kleinere Teil der Gesetzesinitiativen aus den Fraktionen oder der Mitte des Hauses kommt; der größere Teil sind Vorlagen der Landesregierung. Der Grund hierfür liegt im lnformationsvorsprung der Regierung. Die Ausarbeitung eines beschlussreifen Gesetzentwurfs erfordert für die oft komplizierten Regelungsbereiche einen erheblichen Arbeitsaufwand. Zur Bewältigung kann sich die Regierung
auf einen großen Verwaltungsapparat mit den notwendigen Experten stützen, während das Parlament – auch wenn die wissenschaftliche und technische Ausstattung ständig zunimmt – diese Möglichkeit nicht besitzt.
Die Gesetzentwürfe werden im Plenum grundsätzlich in mehreren Beratungen (Lesungen) behandelt.
Die Erste Lesung umfasst die Einbringung des Entwurfs, die Aussprache im Plenum und – falls der Entwurf nicht bereits in diesem Stadium abgelehnt wird – die Überweisung an einen oder mehrere Ausschüsse, deren Aufgabengebiet betroffen ist, wobei der überwiegend zuständige Fachausschuss als ,,federführend" bestimmt wird.
In der Ersten Lesung hat der Einbringer die Grundsätze der Vorlage zu erläutern, also Ausführungen zur politischen Bedeutung des Gesetzesvorhabens, seine Notwendigkeit und Ziele zu machen, und die finanziellen Auswirkungen aufzuzeigen. Bei Gesetzentwürfen ohne politische Brisanz wird bei der Ersten Lesung häufig auf eine Aussprache verzichtet.
In der Ausschussberatung wird der Entwurf in allen Einzelheiten beraten, in fachlicher und rechtlicher Hinsicht geprüft, eventuell Änderungen eingearbeitet und die Ausschussfassung des Gesetzes hergestellt. Bei Meinungsverschiedenheiten entscheidet die Ausschussmehrheit.
Sodann erfolgt die Zweite Lesung im Plenum mit der Berichterstattung eines Mitgliedes des Ausschusses oder der Ausschüsse und der Empfehlung an das Plenum, einzelne Änderungen am Entwurf vorzunehmen oder nicht, oder gar den Entwurf ganz abzulehnen.
Auf der Grundlage der Ausschussempfehlung erfolgt wiederum eine Aussprache, in der die Fraktionen erneut die Gelegenheit nutzen, ihre Standpunkte aufzuzeigen und – wenn in der Ausschussberatung der Abänderungsantrag einer Minderheit nicht berücksichtigt wurde – Abänderungsanträge zu stellen. Nach Debattenschluss wird abgestimmt. Eine Dritte Lesung erfolgt nur, wenn in Zweiter Lesung eine Fraktion oder mindestens fünf Abgeordnete einen entsprechenden Antrag stellen.
Verfassungsändernde Gesetze müssen allerdings in drei Lesungen beraten werden. Die Gesetzesbeschlüsse werden grundsätzlich mit der Stimmenmehrheit der anwesenden Mitglieder gefasst; verfassungsändernde Gesetze bedürfen allerdings der Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder bei namentlicher Abstimmung in Dritter Lesung.
Mit der Schlussabstimmung hat der Gesetzesvorschlag die parlamentarischen Hürden genommen.
Zum Inkrafttreten bedarf das Gesetz dann noch der Ausfertigung durch den Ministerpräsidenten und den zuständigen Minister und der Verkündung im Amtsblatt.
Die Ausfertigung beinhaltet die Feststellung, dass das Gesetz ordnungsgemäß, also der Verfassung entsprechend, zu Stande gekommen ist und dass die der Landesregierung vorliegende Originalurkunde mit dem vom Landtag beschlossenen Gesetz übereinstimmt.
Jedes Gesetz soll den Zeitpunkt seines lnkrafttretens selbst bestimmen. Fehlt eine derartige Bestimmung, so tritt es mit dem Tage nach der Verkündung im Amtsblatt in Kraft.
Mit der Verfassungsänderung vom 4. Juli 1979 ist auch dem Volk das Recht der Gesetzesinitiative gegenüber dem Landtag gegeben worden. Ein solcher Volksgesetzentwurf wird durch Volksbegehren beim Landtag eingebracht. Die Voraussetzungen für ein Volksbegehren sind äußerst streng. Es ist nur auf Gebieten zulässig, die der Gesetzgebung des Landes unterliegen. Kraft ausdrücklicher Verfassungsbestimmung ist ein Volksbegehren über finanzwirksame Gesetze, Abgabengesetze, Besoldungsgesetze, Staatsleistungen und Staatshaushalt unzulässig. Weiterhin muss dem Volksbegehren ein ausgearbeiteter und mit Gründen versehener Gesetzentwurf zu Grunde liegen. Es kann erst eingeleitet werden, wenn es von 5000 Stimmberechtigten beantragt wird, d.h. es sind 5000 Unterstützungsunterschriften erforderlich, bis die Landesregierung verpflichtet ist, die organisatorischen Maßnahmen zur Durchführung des Volksbegehrens zu treffen. Das Volksbegehren ist zu Stande gekommen, wenn es von mindestens einem Fünftel der Stimmberechtigten unterstützt wird. Erst dann wird es von der Landesregierung dem Landtag unterbreitet. Entspricht der Landtag binnen drei Monaten dem Volksbegehren nicht, so ist innerhalb von weiteren drei Monaten ein Volksentscheid über das begehrte Gesetz herbeizuführen.
Über ein Volksbegehren, das auf Änderung der Verfassung gerichtet ist, findet allerdings ein Volksentscheid nicht statt.
